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France : la régionalisation ferroviaire dans le vif du sujet

La France entre très doucement dans un processus de régionalisation de son transport ferré local. L’occasion de faire un peu le point sur les évolutions actuelles.

France : la régionalisation ferroviaire dans le vif du sujet

La régionalisation du rail est un sujet à haute teneur culturelle et politique dans l’hexagone. Le pays se distingue en effet par un pouvoir vertical très prononcé et par une approche de la chose publique basée sur l’action des grands corps sociaux afin d’établir la cohésion et la modernité sur tout le territoire nationale. Au niveau ferroviaire, le grand corps d’État est représenté par la SNCF, entreprise née en 1938. La compagnie nationale ayant été l’unique horizon ferroviaire de plus de quatre générations, les français ne conçoivent généralement pas que d’autres entités puissent gérés des trains régionaux, voire des trains tout court. C’est pourtant bien se qui pourrait se passer dans les prochaines années, mais à dose très mesurée.

Un long cheminement
Il y a d’abord deux étapes importantes. Côté institutionnel, la décentralisation mise en œuvre en France en 1982 sous François Mitterrand avait déjà permis de transformer les Etablissements Publics Régionaux en collectivités territoriales, disposant d’une fiscalité propre et recevant un certain nombre de compétences importantes, comme la construction des lycées. Côté ferroviaire, le concept de TER, nommé “Train Express Régional” mais s’agissant pour la plupart d’omnibus, fut créé par la SNCF en 1987. Il s’agissait de regrouper tous les trains de desserte régionale et locale ainsi que d’unifier “la marque TER” avec certaines mises sur route, par car. Seule l’Île de France conserva un mode de gestion particulier, aujourd’hui sous la marque Transilien.

Une première étape fut l’instauration du conventionnement qui ne touchait pratiquement pas au plan transport conçu par la SNCF elle-même. Les Régions devaient être consultées sur l’ouverture ou la fermeture de lignes ou la consistance générale des services, mais il ne s’agissait que d’un avis et non d’un véritable pouvoir décisionnel. « On était sans rien, face à des gens de la grande maison qui connaissaient toutes les ficelles du ferroviaire », pointe un ancien président de région. La SNCF imposait alors un matériel roulant plus ou moins rénové où les régions avaient comme choix la couleur des faces frontales.

Il faut cependant bien remettre les choses dans leur contexte. Depuis toujours, “on” reconnaissait « qu’un certain nombre d’obligations actuellement imposées à la S.N.C.F. ont un caractère purement « historique » et que leur justification strictement économique a disparu depuis un certain temps, si elle a jamais existé » (cfr un rapport de 1963). Dans les années 80-90, rien n’avait fondamentalement changé et on demandait encore à la SNCF tout et son contraire, mettant la société dans une situation financière dangereuse. Le conventionnement a pu être traduit par un défis lancé aux élus locaux : « vous voulez nos services ? Alors il faudra payer ». Manière pour l’État de mettre chacun face à ses responsabilités, surtout quand les couleurs politiques État/régions divergent. Diviser pour régner…

Ce premier modèle SNCF/Régions ne sembla pas porter ses fruits durant la période de 1990 à 1996, où la baisse du trafic TER affecta dix régions sur vingt-deux. Il fallait donc urgemment autre chose. Par cheminements législatifs successifs (et débats enflammés), six régions en 1997 furent autorisées à expérimenter une nouvelle forme de politique ferroviaire locale. En 2002, succès aidant, “l’expérience” devînt politique permanente et fut étendue à l’ensemble des régions de la métropole qui furent mises en situation réelle de commanditaire du service public de transport régional de voyageurs.

Si la loi SRU de décembre 2000 généralisait ce mode de gestion des transports régionaux, elle laissait intact le monopole d’exploitation à la SNCF, seule entreprise ferroviaire autorisée à exploiter des trains de voyageurs. Les Régions se sont donc retrouvées à négocier des trains SNCF … au prix de la SNCF et de ses manières d’exploiter. Cette situation différait déjà de ce qui était entrepris à la même époque par les Pays-Bas, l’Allemagne et la Suède, où le choix du transporteur devenait la règle. En France, la priorité était plutôt de rassurer “le corps cheminot” qui craignait un démembrement de la SNCF à terme. En interne, le pilotage SNCF décentralisé du TER fut confié, pour chaque région administrative, à une direction d’activité TER qui était responsable des relations institutionnelles avec le conseil régional et garante, auprès de lui, de la bonne exécution de la convention.

Les années 2000

Cette première “vraie” régionalisation porta enfin ses fruits, avec une belle envolée du trafic voyageur régional, preuve que la demande était là. On observa en 1998 des progressions spectaculaires, de l’ordre de 60% sur un an ! En 2008, un certain Jean-Pierre Farandou, alors directeur général délégué de SNCF Proximités, déclarait à l’Usine Nouvelle que « la régionalisation a sauvé le TER. Nous sommes dans une logique de construction… ».

On a alors assisté à l’arrivée sur les rails français d’un renouvellement conséquent du parc matériel roulant local et régional, et il était temps…

Ce long cheminement a mené les Régions à prendre plus à cœur leur rôle d’AOT et à développer un esprit plus critique face au service rendu, certaines plus que d’autres selon leur couleur politique. Mais les relations entre les régions et SNCF Mobilités restèrent par nature déséquilibrées, du fait de la situation de monopole de cette dernière : de nombreuses clauses des conventions lui furent toujours favorables. En 2013, un rapport de Jacques Auxiette mentionnait qu’ « alors que la montée en puissance des régions aurait dû avoir comme effet une adaptation de la SNCF dans le sens d’une organisation plus décentralisée, le phénomène inverse s’est produit ». Dans des auditions au Sénat la même année, certains présidents de régions parlent « d’une SNCF [qui] a tendance à se comporter en autorité organisatrice des transports : ce n’est pas nouveau mais cela pose un problème de gouvernance. » (Limousin) ou que « la SNCF reste dans une culture de domination » (président du CCI France). Ces critiques paraissent étonnantes quand beau nombre de politiques – et citoyens -, encouragent le pays “à cultiver sa singularité”, et donc, la centralité de la SNCF…

Le poids de la législation européenne a aussi joué. Le quatrième paquet ferroviaire, qui comportait un pilier technique et un pilier plus politique, fut définitivement adopté mi-décembre 2016. Il oblige les États, dès 2023, à ouvrir les services régionaux de transport ferroviaire à l’appel d’offre, ou à justifier “l’attribution directe”, comme devront le faire notamment les Pays-Bas, la Belgique ou l’Autriche. Les régions françaises qui le souhaitaient pouvaient émettre leurs premiers appels d’offres européens à partir de décembre 2019, processus qui deviendra obligatoire à partir de 2023.

Pour clore ces 35 années de changements, on rappellera le passage en 2016 de 22 à 13 régions métropolitaines, augmentant ainsi les “surfaces TER” de chacune d’elle, et donc les responsabilités financières. Le bilan 2019 montrait que près de 900.000 voyageurs fréquentaient 7.000 trains et 1.300 autocars chaque jour ouvrable. La Cour des Comptes rappelait côté finances que les coûts du TER étaient couverts à 88% par des subventions publiques, les clients n’en payant que 12%, soit environ 1 Md€ sur un coût total de 8,5 Md€. Nous en sommes là en ce moment.

Qui fait quoi aujourd’hui ?
Au 1er janvier 2020, la SNCF devenait une SA et c’est… Jean-Pierre Farandou qui prenait les commandes du groupe, alors que le belge Luc Lallemand était nommé en mars à la tête de SNCF Réseau. Malgré la crise du Covid-19, le politique n’est pas resté inactif dans la transformation du mammouth ferroviaire.

Le débat sur la régionalisation s’est élargit au maintien – ou non -, de certaines petites lignes, un des grands soucis de la France ferroviaire. En février dernier, le gouvernement relançait un énième plan qui ne concernait que le réseau, et donc pas la concurrence, où il était déjà question que certaines lignes soient cofinancées par l’Etat et les régions. Les plus petites étaient amenées à être confiées aux seules régions qui décideraient de leur sort. Par endroits, le train pourrait être remplacé par des bus ou par des navettes autonomes, déclarait-on en haut lieu. Il est en effet possible d’être disruptif…

Une certitude : la plupart des régions a encore pris insuffisamment conscience des moyens à mettre en œuvre pour réussir l’ouverture à la concurrence. Pour ce faire, les régions doivent très rapidement renforcer les compétences de leurs services, notamment en recourant davantage à des profils d’expertise technique, juridique et financière. Les bureaux de consultance sont aux taquets, et on peut affirmer que cette régionalisation crée de l’activité… et des emplois. À l’analyse, le travail ne manque pas…

Sur les 12.047 km d’itinéraires identifiés comme appartenant aux catégories UIC 7 à 9 – représentant environ 40% du réseau national de 28.364 km – 9.137 km transportent des trains de voyageurs. 78% sont à voie unique, disposent encore de la signalisation mécanique, ce qui nécessite des niveaux élevés de personnel et beaucoup de lignes ont encore des composants d’infrastructure âgés de 30 à 40 ans. 24% de ces lignes transportent moins de 100.000 voyageurs par an, soit une moyenne de 274 voyageurs/jour. Le rapport Spinetta rappelait que l’exploitation de l’infrastructure de ces lignes et de leurs trains, ainsi que les travaux d’entretien, coûtent chaque année 1,75 milliard d’euros. Soit « 16 % des concours publics au secteur ferroviaire ». Alors même que les « petites lignes » n’accueillent « que 2 % des voyageurs ». Le sulfureux rapport Philizot souligne pour sa part que le besoin de financement global (pour les petites lignes) est évalué par SNCF Réseau à 7,6 milliards d’euros jusqu’en 2028, dont 6,4 milliards restant à engager à partir de 2020. Comment payer une telle réhabilitation pour éviter à terme qu’une grande partie de ce réseau ne soit truffé de ralentissements, voire menacé de disparition ?

L’idée : des régions pourraient reprendre une partie de leur gestion au lieu de SNCF Réseau. D’après le plan gouvernemental énoncé en février, 1.500 kilomètres remonteraient en lignes structurantes sur les 9.000 et 1.000 kilomètres sont transférables au travers de l’article 172 de la loi d’orientation des mobilités LOM, qui permet le transfert aux régions de la gestion des petites lignes.

Cela suscite des inquiétudes légitimes de financement chez certaines, quand d’autres sont plus optimistes. « Notre mission complète sera inédite en France_», explique aux Echos David Valence, vice-président pour les transports du Grand-Est, région qui innove avec les infrastructures. « Nous sommes la seule région à faire deux démarches : gestion des infrastructures et circulation (…) Ce que nous prévoyons, c’est ce que fait aujourd’hui la SNCF. Demain, ce sera peut-être un autre que la SNCF ». Mais ce cas est rare : l’autre exemple vient du Centre-Val-de-Loire, qui veut aussi reprendre intégralement la gestion deux lignes mais pas le service des trains, quand PACA et les Hauts-de-France font l’inverse en se concentrant uniquement sur le service des trains.

Parmi les formules diverses, celles du Grand-Est mérite attention. Cette région a lancé un appel d’offres pour une concession de 22 ans pour la réhabilitation, l’exploitation et la maintenance d’une partie de la ligne Nancy – Mirecourt – Vittel – Contrexéville en Lorraine. L’appel d’offres lancé par Grand Est ce 17 juillet dernier prévoit que le concessionnaire financera, concevra et mettra en œuvre la réhabilitation de la voie ferrée entre Pont-Saint-Vincent et Vittel, hors d’usage depuis décembre 2016. Le concessionnaire devra entretenir la ligne et exploiter un horaire cadencé à l’heure totalisant environ 870.000 trains-km par an, combiné avec les services de desserte routière associés. Les 22 ans permettent au concessionnaire d’obtenir une durée raisonnable pour amortir ses investissements. Le train régional sous l’angle de la durabilité économique…

En février dernier, l’État et une autre région, celle du Centre-Val-de-Loire, ont signé un protocole où la région s’engage à gérer à 100% deux de ses lignes, Tours-Chinon et Tours-Loches, avec à terme le remplacement des trains diesel par des trains à hydrogène.

Dans ces deux cas, il ne s’agit pas d’une mise en concession de la totalité des réseaux régionaux mais bien de cibler certaines lignes. Cela ressemble fort à la politique pratiquée dans l’Est des Pays-Bas, et il n’y a pas de quoi mettre la SNCF par terre, qui conserve les autres trafics, bien plus rémunérateurs. Philippe Fournié, vice-président de la région Centre chargé des transports, déclarait sur France Bleu, à propos du service des trains : « Si la SNCF se met en ordre de bataille pour répondre aux objectifs de service que l’on fixe, je ne vois pas pourquoi on en changerait. » Au Grand-Est, on serait prêt à remettre la formule des lignes concédées sur des liaisons transfrontalières la reliant aux agglomérations allemandes voisines, comme Karlsruhe ou Sarrebruck. On est donc bien loin d’une “casse du service public”, mais plutôt d’une renaissance…

Plusieurs régions ont aussi publié dès 2019 des Appel à Manifestation d’Intérêt (AMI), qui ne sont en rien des appels d’offres et ni une procédure encadrée par le code des marchés publics. Il s’agit en effet de démarches essentiellement prospectives pour prendre des contacts avec des entreprises potentiellement intéressées. La Région Pays de la Loire l’a fait, réceptionnant ainsi 7 candidats “intéressés”, sans aucun engagement, mais elle compte maintenant passer à la vitesse supérieure, avec appel d’offres officiel, sur Pornic et Saint Gilles Croix de Vie.

PACA et Hauts de France sont déjà plus loin et veulent, eux, changer d’opérateur sur certaines lignes. C’est plutôt l’option allemande ou scandinave. Fin février 2020, la région PACA lançait ses appels d’offres pour deux lots de liaisons, Marseille-Toulon-Nice d’une part, et les lignes autour de Nice d’autre part. Selon Challenges, le lot “Intermétropoles” Marseille-Toulon-Nice représente 10% de l’offre TER régionale. Le contrat de concession de 10 ans est estimé à 870 millions d’euros. Ce lot sera attribué à l’été 2021 pour un début d’exploitation à l’été 2025. Le lot “Azur” qui concerne les lignes Les Arcs-Draguignan-Nice-Vintimille, Grasse-Cannes et Nice-Breil-Tende représente lui 23% de l’offre TER régionale pour un contrat également de 10 ans estimé à 1,5 milliard d’euros, à attribuer à l’été 2021 pour un début d’exploitation en décembre 2024.

De son côté, en avril 2019, la région des Hauts de France lançait un avis de pré-information : dix lots furent identifiés par les services de la Région sur quasi-totalité du réseau régional. Cet avis de pré-information publié au journal officiel européen permettait d’informer les différents opérateurs qui souhaiteraient répondre. « Nous souhaitons ouvrir à la concurrence 20 % du réseau régional. Il s’agit d’un test, » justifiait Luc Foutry, conseiller régional et président de la commission transports de la Région. Après neuf mois de réflexion, la Région a sélectionné les trois lots de lignes TER qui seront ouverts à la concurrence : l’étoile d’Amiens, l’étoile de Saint Pol et Paris-Beauvais. Ces trois lots cumulent 5 millions de trains-kilomètre par an. Les appels d’offre devraient être lancés courant de cet été.

D’autres régions, plus “engagées” politiquement, ne veulent pas autre chose que la SNCF. Ainsi l’Occitanie a signé, en 2018, une nouvelle convention avec la SNCF qui court jusqu’en 2025. « C’était une négociation compliquée. Elle nous a pris presque 18 mois, il a fallu tenir ferme. Car la SNCF d’aujourd’hui n’est pas la même que celle avec laquelle mes prédécesseurs avaient traité », raconte Jean-Luc Gibelin (PCF) au Bastamag. La grande maison aurait-elle changé rien qu’à la perspective d’être concurrencée ? Où trouvait-elle là une région “plus accommodante” à ses critères ? Difficile à départager.

Dans les pays qui pratiquent la régionalisation, a-t-on constaté la disparition de l’entreprise historique ? Sûrement pas ! Deutsche Bahn Regio revendique 64,8% de part de marché, les NS (Pays-Bas), près de 92%. En Suède, l’entreprise nationale SJ fournit toujours 56,6% de l’ensemble des voyageurs/kilomètres (incluant néanmoins les grandes lignes). Le choix du constructeur, notamment, est un sujet parfois politique. En Allemagne, les plaintes récurrentes des Länder tiennent à la position de force de DB Regio qui dispose d’une puissance financière (de l’État) lui permettant encore d’imposer son matériel roulant. Raison pour laquelle les Länder les plus riches achètent eux-mêmes leurs propres trains. Aux Pays-Bas, NS tente de reprendre la main sur certaines lignes concédées, provoquant des grincements politiques.

Alors oui, les entreprises publiques ont perdu leur monopole, dans certaines conditions, et ne sont plus en posture de domination dans certains cas. Personne n’a recherché la mort de la SNCF, de la DB ou des NS. Simplement, il est vrai que pour s’aligner sur des coûts de production plus légers, les entreprises historiques ont revu entièrement leur modus operandi et certaines de leurs pratiques. C’était finalement le but recherché : ne plus faire du train régional avec les recettes du passé et mettre les élus locaux devant leurs responsabilités. L’expérience démontre donc que les entreprises historiques sont loin d’être liquidées, et que la régionalisation est un important levier pour contraindre au changement, ce qui est le vœux de tous les États…

Reste qu’au-delà du strict périmètre ferroviaire, il faut rapprocher les gens du train, ce qui est aussi le rôle des régions. Ce n’est pas gagné dans une France qui a vu ses campagnes se vider en près de 50 ans. Pourtant des solutions existent pour repeupler durablement les espaces le long des petites lignes.

On suivra tout cela avec une grande attention et les prochaines années vont se révéler assez riches, d’autant qu’une pandémie est entre-temps venu bousculer tous ces projets, à tout le moins sur le plan des finances et des perspectives de fréquentation.

Mediarail / Frédéric de Kemmeter

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